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一个被期盼了20年的改革方案

作者:商思林 分类：财经研究 上传者:ZCOM网友

从2000年到2004年，中国南部最大的水泥生产厂广东越秀集团一直为他们的水泥厂拆迁项目奔波。在他们看来，这个与德国爱登堡公司合作的年产400万吨的水泥项目，执行了最严格的欧洲环境保护标准，远离老厂所在的市区，是一个对公众、地方、企业三赢的好事。然而4年奔波下来，他们仍然陷于各个部门的层层审批中。早已规划好的2600亩土地荒废了 四年，18亿到帐资金也被迫闲置了四年。

四年的奔波让他们的德国同行很是不理解，明明是两家企业自己花钱、自己承担风险的项目，为什么政府对此谨慎地如同花了政府的钱？

尽管中瑞财团总裁杨新泉一直对记者强调，作为中国第一家民营企业财团，中瑞成立之初并不像外边传言所说的那样要进军金融业。但他还是承认，成立中瑞是为了解决股东企业成长中的融资不力。“众人拾柴火焰高”是他们最朴素的想法。

德国爱登堡不理解的事情，其实在中国司空见惯。企业的固定资产投资审批已经在中国实行了几十年。即使在改革开放后，在经济迅速腾飞的20多年里，投资权，这个本该属于企业的最基本权利仍然囿于层层审批之中。

2004年的7月16日，国务院颁布了《国务院关于投资体制改革的决定》，还投资权于企业，停止固定资产投资项目审批。或许，越秀的一幕将成为中国改革开放一个阶段的象征被封存在人们的记忆里。

即使《决定》停止了固定资产投资审批制度，在很多人看来，《决定》迈出的步子还不够大。在《决定》中，关于融资体制的改革寥寥几笔，杨新泉他们看不到突破性改革的信号。起码像中瑞一样的民营财团还得需要股东企业的互相打气才能在融资市场上有与国有企业平起平坐的机会。

即使考虑到来自专家“不彻底”的批评，回顾中国的改革开放史，2004年7月16日将是具有里程碑意义的一天。这么说不是因为这一天出台的《决定》是多么具有划时代的意义，而是本该属于企业的最大权益终于名正言顺地归于企业。虽然还有这样那样的问题，起码，《决定》是一个态度。

不论是企业界还是学界，没有预想的热烈反映。从1984到2004，一个盼望了20年，历经波折，一直在人们口头上呼唤、内心里渴望的“决定”终于出台。

看得见的手：开始回缩

早在上世纪80年代初，国家计委就开始谋划投资体制的全面改革。改革整体方案从1984年开始讨论，最终的结果历经20年终于于2004年以国务院一纸《决定》的形式下发。从1984到2004，整整20年，可以看出中国投资体制改革正在循序渐进地走向市场化。但毫无疑问，这一《决定》让中国企业等得有点辛苦。

20年来，投资体制改革方案经历了数次大稿变动、几十次小稿更改，无数次讨论、听取意见。可以想象，这是一个国家宏观部门之间不断协调的繁杂过程。部门利益与地方政府利益互相博弈，终于在企业越来越具有力量的新世纪，中国迎来了此次投资体制的整体改革。

总揽改革决定，中国投资协会秘书长、国家发改委投资研究所研究员张汉亚认为，最重要的是给企业以“投资主体地位”。

简单几个字，辛酸一代人。

过去的企业固定资产投资意味着没有时间底线的审批。投资5000万以上的项目要国务院审批，3000万的要国家计委审批，3000万以下的项目还需要省级计委的审批。至于市县一级同样有审批的权限。对于企业来说，一个项目往往要从县到市到省，再到国家计委、国务院。一个项目下来要跑几十个政府部门，往往是两三年过去，项目仍在审批。

即使有各种镣铐的羁绊，中国企业还是上演了绚丽的舞姿。从改革开放初的物资紧缺，整个社会商品供应不过15万种，到今天商品供应超过百万种，以企业行为引导的高质量生活正在影响着每一个人。这个量变到质变的过程背后，企业实际上有太多难言之隐。

从上世纪80年代起，我国开始对国有企业进行改革。改革的重要一项就是所有权和经营权、发展权的分离。张汉亚认为，经历了20多年的改革，企业的经营权已经基本得到落实。但发展权，也就是企业的自主投资权却一直没有下放给企业。

有关专家指出，投资权实际上是企业的最基本权利之一。在企业发展到一定规模后，自主经营权的实现就要求有自主的决策权和投资权。从这个意义上说，投资权实际上是真正实现企业经营权的基础。

“我们经常出国考察外国的投资体制，发现外国根本就没有这一说。”张汉亚每次出国考察都有相同的疑惑，在中国控制经济几十年的投资体制在外国竟然不存在！在国外，投资是一个非常宽泛的活动，政府的投资、企业的投资、个人的投资均规范于整个国家大的法律框架之下。不仅没有专门的投资法，专门管投资的部门如我国的国家计委也不存在。“此次改革就是给投资市场中的政府、企业重新画了画像，给双方做了新的定位。”

《决定》规定，以后凡是不用政府钱投资的，不用经过政府的审批，用核准制和备案制代替过去的审批制。张汉亚认为，这是放权于企业，同时也是对政府的一个重新定位，今后的政府将越来越注重引导和服务功能，市场的事情就交给企业去做。

“过去国家的政策总是在权衡中央与地方、地方与地方的权益，从市场、企业的角度考虑较少。而这一次，国家把企业作为重要的利益主体，将其与政府重新定位。”张汉亚说。

这是一次重新排座。以前颁布的行政许可法加上此次投资改革，最重要的意义在于其对政府的定位越来越明晰，看得见的手越来越模糊。

核准制的疑惑：还是审批？

“按照我的经验，国家对哪个领域开放得最早，哪个领域在国际上就最具竞争力。”杨新泉为他所在的电子、轻工行业感到自豪。在他看来，决定中最吸引人的还是附录部分：政府核准的投资项目目录，在这个目录上他知道自己所能投资的大体范围。

在人们把“企业投资主体地位”看作是此次《决定》的最大亮点的同时，“政府核准的投资项目目录”成为很多专家学者关注的焦点。

目录共分13个项目，囊括了眼下最热的钢铁、水泥、化工、电力、煤炭、汽车、电信、教育、卫生等行业。要进入这些行业必须经过政府部门的核准。过去这些行业无一例外要经过审批。

核准和审批到底差别在哪里？“除了核准范围缩小外，政府主要是从维护经济安全、保护生态环境、保障公共利益等方面进行核准；从审核程序看，审批制需要通过项目申请书、项目可行性报告、开工报告。而核准制只需要通过项目申请书。”张汉亚介绍。

“这有可能演变成变相的审批。”著名经济学者赵晓对此有点忧虑。在很多人眼里，核准制多少有点暧昧。虽然只审核项目申请书，但实际的控制权还是在政府手中。审核尺度的严松有太大的想象空间。

张汉亚也明确指出，“这实际上还是审批制的一种。只比过去的审批制程序简单了一点。”至于简单到什么程度，还要看国家随后出台的核准制的具体实施办法。张指出，因为过去的审批制没有审核期限，导致审核超过两年的事情时有发生。所以他认为今后出台的核准制度中应该有期限限制。期限的长短是区别于过去审批制的一个重要标志。如果核准期限在半个月或者一两个月以内，那么核准制将与过去大大不同。

张汉亚认为，国家对这些行业的控制可以理解，毕竟这些行业是关系国计民生的基础性行业。他认为企业完全可以在目录之外寻找投资空间。

而在赵晓看来，目录涉及的行业太多，这多少反映出国家主管部门对传统权利的恋恋不舍。

“我们总在谈重复建设、盲目投资，但在市场经济环境中是不应该有这样的词汇的。只要是企业的行为，肯定要承担风险，即使出现资源浪费和闲置也是市场之手调配资源过程中的正常现象。”中国最早的企业兼并专家王巍认为，对某些行业不宜控制过死，电力行业的供应紧张实际上就是一个很好的佐证。

落实的悖论：谁能做主？

投资体制改革对于杨新泉来说，无疑具有非常重要的意义。《决定》出台后，杨新泉他们专门开了一个研讨会，讨论的结果是，《决定》暂时不会让他们改变既有的投资策略。他和他的温州老板朋友们还没有感到这个《决定》的现实冲击。

即使是亲身参与了《决定》调研和制订的张汉亚也在奇怪，一般国务院政策法规出台都有明确执行的时间，但《决定》却没有。

从张汉亚了解的情况看，很多涉及审批的企业投资项目都处在观望之中。

据悉，国务院正在抓紧出台核准制的具体实施细则。但即使核准制细则出台后，《决定》的执行情况还要被很多因素左右。

2001年，国务院第一次取消了五大类投资的行政审批，但实际执行情况却不乐观。张汉亚回忆，政策出台后，涉及五大类的项目还是照样到计委审批。计委多次重申不用再审批，但就是阻止不了企业的审批“热情”。了解情况后发现，虽然计委规定不用审批，但这些项目到环保、工商等部门办理审批手续时，无一例外被要求出示计委的审批签字，企业无奈，只能到计委主动要求审批。

多口审批是我国目前的现实。一个项目不仅要通过发改委审批，还要经过工商、环保、税务等各方面的审核。

“投资体制改革是一个非常大的系统工程，从一个政策的出台需要十几年的时间就能看出来。《决定》的最终实施需要政府各系统的配合、协调。”张汉亚指出，改革涉及很多领域，需要国家环保、工商、运输、建设、财政、商务等各个系统及时出台相关配套政策。如若不然，2001年企业主动上门要求审批的现象恐怕还会出现。

“如果让发改委一个部门来解决，难免会造成在自己的权限范围内推出改革措施的结局。”国务院发展研究中心技术经济部部长郭励弘说。发改委在投资领域内的权限范围，主要就是项目审批。

著名经济学者赵晓指出，此项政策是以发改委为主导来制订的，因此很容易理解《决定》更多倾向于固定资产投资项目的审批改革，而对于同等重要的融资体制改革只是一点而过。此次改革实际上是产权制度中固定资产投资审批环节上的一个局部改革。

“我们还没有实现彻底的市场经济，现在还是一个过渡阶段，投资体制改革不可能突破现有体制。这是阶段性所决定的。”张汉亚说。

杨玉泉曾经在俄罗斯经商，俄罗斯经济遭受的打击让他记忆深刻。所以尽管他和他的民营财团代表了中国最激进的力量，但他还是愿意看到一个稳步前行的中国。